EURATOM: Die gescheiterte Gemeinschaft
Die Europäische Atomgemeinschaft EURATOM ist ein rotes Tuch für alle Kernkraftgegner. Deren Auflösung ist schnell gefordert. Ein genauer Blick auf diese merkwürdige Institution zeigt, dass die EURATOM-Auflösung sogar aus Sicherheitsgründen dringend geboten ist.
Von Aribert Peters
(28. Juni 2017) Die Europäische Atomgemeinschaft (früher EAG, heute EURATOM) wurde am 25. März 1957 zusammen mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) gegründet. Während sich die Gemeinschaft der europäischen Staaten im Verlauf der Jahrzehnte gewandelt und zur Europäischen Union zusammengeschlossen hat, ist die EURATOM-Vereinbarung praktisch unverändert geblieben.
Sie führt ein geisterhaftes Schattendasein inmitten der übrigen EU-Bürokratie, verwaltet jedoch ein Budget von etlichen Milliarden Euro. Die wahren Katastrophen sind jedoch nicht die parlamentarisch unkontrollierten Geldflüsse der EURATOM oder das anachronistische Ziel von EURATOM, eine „schnelle Bildung und Entwicklung von Kernindustrien“ herbeizuführen. Viel kritischer ist zu sehen, dass die äußerst wichtigen Fragen der atomaren Sicherheit in den Händen einer supranationalen Organisation liegen, die sich jeder Kontrolle entzieht.
Während die Atomwirtschaft den EURATOM-Vertrag als unverzichtbaren Bestandteil der Sicherheit der Kerntechnik betrachtet, spricht viel für eine genau umgekehrte Sichtweise: Der EURATOM-Vertrag ist ein wesentliches Hindernis für die Sicherheit der Atomtechnik. Das gilt insbesondere für die Kontrolle über spaltbares Material. Hier übernimmt EURATOM völkerrechtlich die Verantwortlichkeit für alle EU-Staaten, ohne eine irgendwie geartete Kontrolle zu gestalten. Die EURATOM dient als juristischer Abwehrmantel der Atomindustrie nach außen, während im Inneren alle Kontrollen tatsächlich weitgehend unkoordiniert von den Einzelstaaten ausgeübt werden. In Deutschland wurde die Kontrolle sogar auf die einzelnen Bundesländer übertragen.
Niemand geringeres als die Ethik-Kommission für den Atomausstieg hat daher 2011 im Entwurf ihres Schlussdokuments der Bundesregierung die Kündigung des EURATOM-Vertrags als „die bessere Lösung“ empfohlen. Denn immerhin trägt die Bundesrepublik mit rund 30 Prozent erheblich zur weiteren Finanzierung von EURATOM bei.
Das Phantom
Unter EURATOM stellt man sich ein nobles Gebäude in Brüssel vor. Wer im Brüsseler Adressbuch nach EURATOM sucht, wird jedoch ebenso wenig fündig, wie im Organigramm der EU. Nicht einmal eine eigene Internetseite hat EURATOM, genau wie die Organisation keine eigenen Angestellten und keine eigenen Geschäftsräume besitzt. EURATOM ist ein Phantom, unsichtbar eingeflochten in die EU. EURATOM hat nicht nur keine Adresse, sondern auch keinen politischen Willen und auch keinen Einfluss.
Es handelt sich um einen gescheiterten und anachronistischen Vertrag. Deshalb hat EURATOM kaum Möglichkeiten, auf die Mitgliedsstaaten Einfluss zu nehmen. Auf Drängen der Atommächte Frankreich und Großbritannien ist die Verantwortlichkeit für die Kerntechnik einschließlich der Endlagerung bei den Nationalstaaten verblieben.
EURATOM hatte bis 1967 eine eigene Kommission und einen eigenen Rat. Durch den Fusionsvertrag vom 8. April 1965 wurden sie mit den Organen der anderen beiden Gemeinschaften vereinigt. Die zuständigen EU-Institutionen für Angelegenheiten der EURATOM sind:
- in der Europäischen Kommission der Kommissar für Energie und die ihm unterstehende Generaldirektion Energie,
- im Europäischen Parlament der Ausschuss für Industrie, Forschung und Energie,
- im Rat der EU der Rat für Verkehr, Telekommunikation und Energie.
Zum Beispiel hat die EU-Kommission in der Energiedirektion 161 Inspektoren angestellt, die unter der Bezeichnung „EURATOM-Safeguards“ den Verbleib aller zivil genutzten Kernbrennstoffe in den Mitgliedsstaaten kontrollieren und verfolgen. Unter der Firmierung „EURATOM“ kann die EU-Kommission mit Zustimmung des EU-Rates Beschlüsse fassen und als Richtlinie verbindlich machen, ohne das EU-Parlament zu beteiligen. Ferner können auch Finanzmittel in erheblichem Umfang verausgabt werden, ohne die Haushaltskontrolle des EU-Parlaments. Weite Teile der Bestimmungen des EURATOM-Vertrages sind von der rechtstatsächlichen Entwicklung überholt und werden, auf der Grundlage eines erklärten Konsenses zwischen den Mitgliedsstaaten der Union, ignoriert. Die mit dem Vertrag angestrebten Hauptziele werden von einer Mehrzahl der Mitgliedsstaaten nicht weiter verfolgt.
Nukleare Sicherheit
Für den Strahlenschutz hat die EU wichtige Richtlinien mit konkreten Grenzwerten erlassen, die für alle Mitgliedsstaaten verbindlich sind (Richtlinie 2013/59/EURATOM). Für den sicheren Betrieb von kerntechnischen Anlagen erweist sich das EURATOM-Konstrukt hingegen als gravierender Hemmschuh: Die von der Bundesregierung eingesetzte Ethik-Kommission schreibt in ihrem Abschlussbericht: „Der Europäische Gerichtshof hat bereits vor zehn Jahren darauf hingewiesen, dass die Europäische Union auch für die Sicherheit von kerntechnischen Anlagen zuständig ist. Die Zwecksetzung des EURATOM-Vertrages, die Bevölkerung und Arbeitskräfte auch vor den Gefahren radioaktiver Strahlung zu schützen, wurde erst über die Richtlinie 2009/71/EURATOM als sekundäres Gemeinschaftsrecht in den Blick genommen.“
Wissenschaftliche Betrachtung
In einer Untersuchung für die „Zukunft des Europäischen Atomvertrages“ kommt Dr. Severin Fischer vom Center for Security Studies der ETH Zürich zu folgendem Ergebnis: „Durch seinen Charakter als Sektorvertrag gilt der EURATOM-Vertrag als lex specialis mit ‚Sachbereichskompetenzen‘. Dadurch wird eine paradox anmutende Situation hervorgerufen, in der die weiterentwickelte EU-Umweltpolitik nicht regulierend in die Fragen rund um den Umgang mit der Kernenergie eingreifen kann, da durch den EURATOM-Vertrag hierfür eine spezifische Zuständigkeit geschaffen wurde. Der EURATOM-Vertrag verhindert somit in vielen Bereichen den Eingriff der EU in Angelegenheiten des Nationalstaats, der über das EU-Umweltkapitel möglich wäre. Dies erscheint insbesondere in Fragen des Umgangs mit nuklearer Sicherheit als relevant. Während der Vertrag von Lissabon in Art. 191 Abs. 2 AEUV die Grundsätze der ‚Vorsorge und Vorbeugung‘ als konstituierend für die EU-Umweltpolitik festlegt und den Grundsatz bekräftigt, unter Anwendung des Verursacherprinzips ‚Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen‘, werden im EURATOM-Vertrag lediglich ‚Grundnormen für den Gesundheitsschutz‘ (Art. 31-33 EAV) gefordert, die zunächst weder Verursacher noch Quelle betreffen. Der EURATOM-Vertrag bleibt damit in der Eingriffstiefe weit hinter dem EU-Recht zurück.“
Sicherheitsexperten besorgt
Prof. Wolfgang Renneberg, ehemals Leiter der Abteilung für Reaktorsicherheit im Bundesumweltministerium, sagte im Rahmen einer Bundestagsanhörung: „Die Europäische Kommission verfügt nicht über die fachliche kerntechnische Kompetenz um die Einhaltung von Sicherheitsnormen eigenständig und unabhängig überprüfen zu können. Sie ist insoweit vollständig abhängig von der Expertise der Mitgliedsstaaten.“ Hierzu dient die „European Nuclear Safety Regulators Group“ (ENSREG), die den Rat und die Kommission berät. Hinter der ENSREG steht in nahezu gleicher Besetzung die „Western European Nuclear Regulators Association“ (WENRA), die unabhängig von der Kommission tagt und über eine Arbeitsstruktur verfügt, über die die Fachexperten der Mitgliedsstaaten im Rahmen definierter Projekte insbesondere zur Verständigung über Sicherheitsanforderungen zusammenarbeiten. Die nukleare Sicherheitskultur und die Risikokommunikation der Europäischen Kommission wie auch die der Mitgliedsstaaten ist bislang weitgehend geprägt gewesen von einer affirmativen Sicherheitsrhetorik, die sich nicht an den strengen Maßstäben des Standes von Wissenschaft und Technik orientiert, sondern an genehmigten aber sicherheitstechnisch veralteten Konzepten. Statt die Risiken der alten Anlagen am Maßstab moderner Sicherheitsziele zu evaluieren, wurde Sicherheit am Maßstab bestehender Sicherheitskonzepte demonstriert, ohne die verbleibenden Risiken zu nennen.
Prof. Wegner kritisiert: „Anders als vielfach behauptet, trägt der EURATOM-Vertrag zu einer europäischen Kontrolle der Sicherheit der Atomenergieanlagen und der Entsorgung in der Gemeinschaft nur wenig bei. Die entsprechenden Aktivitäten von EURATOM beschränken sich vielmehr weitestgehend auf eine bloße finanzielle Förderung dieses Anliegens. Für eine weitergehende Politik zur normativen Sicherung der Anlagensicherheit enthält der EURATOM-Vertrag nach herrschender Meinung keine hinreichende Rechtsgrundlage.
Bemühungen der Kommission zur Entwicklung wenigstens der Grundlagen einer gemeinsamen Anlagensicherheits- und Entsorgungspolitik sind – trotz der erheblichen neuen Regelungsbedürfnisse, die sich aus dem Beitritt der osteuropäischen Mitgliedsstaaten ergeben – bislang am Widerstand der Mitgliedsstaaten gescheitert. Ursächlich hierfür ist nicht zuletzt der Streit um Art und Ausmaß der der Gemeinschaft auf diesem Gebiet zustehenden Kompetenzen. Damit fehlt es in der Europäischen Union ausgerechnet an der Stelle an einem einheitlichen Anlagensicherheits- und Umweltschutzrecht, wo dieses wegen der potenziell europaweiten Auswirkungen von Unfällen am ehesten erforderlich wäre.
Nach einer Abschaffung des EURATOM-Vertrages stünde dieser der Entwicklung einer eigenständigen Anlagensicherheitspolitik der Europäischen Gemeinschaft auf der Grundlage der Art. 174 ff. EGV nicht mehr entgegen. Das Ende des EURATOM-Vertrages wird in dieser Sicht die Entwicklung des vielfach geforderten einheitlichen europäischen Anlagensicherheitsrechts auf dem Gebiet der Atomenergienutzung eher befördern als behindern.“
Mehr Sicherheit ohne EURATOM
Für die Sicherheit kerntechnischer Anlagen haben EURATOM und die EU praktisch keine Regelung getroffen. Das änderte sich erst nach dem Unfall von Fukushima. Schnell wurde ein Stresstest für alle Atomanlagen verordnet und eine schärfere Richtlinie zur Sicherheit kerntechnischer Anlagen auf den Weg gebracht (Richtlinie 2014/87/EURATOM). Aber selbst hier blieb es nach Einschätzung von Prof. Renneberg bei einer symbolischen Gesetzgebung – selbst das deutsche Atomgesetz von 1959 war weiter.
Internationale Ebene
Für die Genehmigung und den Betrieb von Atomkraftwerken sind in Deutschland wie in den anderen EU-Staaten in erster Linie nationale Sicherheitsvorschriften und Behörden zuständig. Die Zuständigkeit für nukleare Sicherheit ist auf europäischer und internationaler Ebene hochgradig unübersichtlich und zersplittert, denn es gibt eine ganze Reihe von internationalen Organisationen, die sich mit den Sicherheitsfragen der Kerntechnik befassen.
Die Zuständigkeit für nukleare Sicherheit in Europa verteilt sich auf unterschiedliche Organisationen: EURATOM, ENSO, NEA, ENSRA sowie ENSREG und damit WENRA. Alle diese Institutionen bereiten Entscheidungen auf EURATOM-Ebene vor.
Kontrolliert wird Europa insgesamt wiederum durch die Internationale Atomenergie-Kommission (IAEA) der Vereinten Nationen (UN) mit Sitz in Wien. Sie hat über 2.000 Beschäftigte, führt weltweit Buch über Unfälle in kerntechnischen Anlagen, überwacht die Einhaltung des Atomwaffensperrvertrags, kontrolliert den Verbleib spaltbaren Materials und führt auch selbst Forschungen zur nuklearen Sicherheit durch.
Eigentumsfrage
Das gesamte spaltbare Material in den EURATOM-Mitgliedsländern ist formell Eigentum der 1960 gegründeten und 17 Mitarbeiter starken EURATOM-Tochter ESA („EURATOM Supply Agency“, nicht zu verwechseln mit der ebenfalls ESA abgekürzten Raumfahrtbehörde „European Space Agency“). Das unbeschränkte Nutzungsrecht haben aber die jeweiligen Unternehmen. Der EURATOM-Vertrag sieht ein strenges Überwachungssystem für den Verbleib von zivilem Kernmaterial vor. Wie gut die Kontrolle waffenfähigen Materials in der EU tatsächlich funktioniert und die Schnittstellen zur militärischen Verwendung in Frankreich und Großbritannien definiert sind, darüber fehlen kritische und unabhängige Berichte.
Das in Art. 86 EAGV begründete Eigentumsrecht der Atomgemeinschaft an den besonderen spaltbaren Stoffen wird als formaljuristische Fassade verstanden, die der Verfügungsmacht der nationalen Kernbrennstoffbesitzer keine effektiven Schranken setzt (siehe ESA-Geschäftsbericht für 2015). Für die Kontrolle des Verbleibs spaltbaren Materials ist weltweit die IAEA zuständig. Seit 1993 hat die Internationale Atomenergiebehörde IAEA insgesamt über 1.300 Fälle von Atomschmuggel registriert. Allein zwischen 1996 und 2006 verzeichnete die IAEA insgesamt 280 Vorkommnisse, davon 18 Fälle von Nuklearschmuggel mit hoch angereichertem Uran (HEU) oder Plutonium. Der Bericht der EU über die EURATOM-Safeguards stellt im Jahresbericht 2014 keinerlei Fälle von unzulässiger Verbreitung radioaktiven Materials fest.
ITER
Über den EURATOM-Etat werden Forschungen zur Strahlensicherheit und die Finanzierung des experimentellen Fusionsreaktors ITER finanziert. Sie sind Bestandteil des Forschungsprogramms „Horizont 2020“ der EU, das von 2014 bis 2020 läuft und ein Volumen von 77 Milliarden Euro hat. Für Kernforschung bewilligte das EU-Parlament im Jahr 2015 zusätzlich 1,6 Milliarden Euro für den Zeitraum von 2014 bis 2018 und darüber hinaus eine Unterstützung des ITER-Fusionsreaktors in Höhe von 2,5 Milliarden Euro. Für die Jahre 2019 und 2020 sind 770 Millionen Euro für Nuklearforschung geplant. EURATOM ist mit 45 Prozent an der ITER-Finanzierung beteiligt. ITER wird von Kritikern als Milliardengrab bezeichnet: Es sei extrem unwahrscheinlich, dass es jemals zu einer Nutzung der Kernfusion kommen wird, die sich gegen erneuerbare Energien wirtschaftlich behaupten kann.
Widerstandsbewegung
Die Bundesrepublik Deutschland hat bereits zur Schlussakte von Lissabon vom 13. Dezember 2007 zusammen mit anderen europäischen Mitgliedsstaaten eine Erklärung abgegeben, in der sie eine zeitgemäße Veränderung des EURATOM-Vertrages fordert: „Erklärung Nr. 54: Deutschland, Irland, Ungarn, Österreich und Schweden stellen fest, dass die zentralen Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft seit seinem Inkrafttreten in ihrer Substanz nicht geändert worden sind und aktualisiert werden müssen. Daher unterstützen die erklärenden Mitgliedsstaaten den Gedanken einer Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedsstaaten, die so rasch wie möglich einberufen werden sollte.“ Ebenfalls im Jahr 2007 forderten 630.000 Unterzeichner eine Beendigung des EURATOM-Vertrags und überreichten ihre Unterschrift dem zuständigen EU-Energiekommissar Andris Piebalgs.
Die schnellstmöglich geforderte Konferenz hat nie stattgefunden. Deutschland hat auch keinerlei Anstrengungen mehr unternommen, eine solche Konferenz einzuberufen. Schlimmer noch: Die Bundesregierung sieht derzeit keinen Handlungsbedarf in Sachen EURATOM-Vertrag (Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage vom 14.3.2017, BT-Drs. 18/11517).
Im Jahr 2012 forderten die damaligen Oppositionsparteien SPD und Grüne im Bundestag konkrete Beschlüsse zur Änderung der EURATOM-Verträge. Dr. Steinmeier und seine Fraktion im Antrag (BT-Drs. 17/8927):
„Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf, sich auf europäischer Ebene dafür einzusetzen, dass schnellstmöglich eine Regierungskonferenz einberufen wird, die den Vertrag zur Gründung einer Europäischen Atomgemeinschaft grundlegend überarbeitet“.
Grüne und Linke plädierten für einen neuen europäischen Vertrag, der die Förderung und Nutzung der erneuerbaren Energien zum energiepolitischen Hauptziel erhebt. Sie fordern „die Schaffung einer Europäischen Gemeinschaft für erneuerbare Energien als Ersatz für EURATOM“.
Auch im Europäischen Parlament wurde die Zukunft von EURATOM schon 2007 skeptisch gesehen: „Es ist dringend geboten, ein solides Gemeinschaftsrecht für die nukleare Sicherheit, die Behandlung der radioaktiven Abfälle und die Stilllegung kerntechnischer Anlagen zu entwickeln.“
EURATOM-Ausstieg
Die Bundesregierung bestreitet derzeit, dass ein Ausstieg aus dem EURATOM-Vertrag überhaupt möglich ist, weil der Vertrag keinen Austritt vorsieht. Jedenfalls hat Großbritannien nun im Zusammenhang mit seinem EU-Austritt auch seinen EURATOM-Austritt angekündigt.
Ein Gutachten von Prof. Dr. Bernhard Wegener von der Universität Erlangen-Nürnberg aus dem Jahr 2007 hält dagegen einen Austritt auch für Deutschland sehr wohl für möglich. Prof. Wegener führt darin aus: „Die Europäische Atomgemeinschaft ist in ihren Hauptzielsetzungen gescheitert. Weite Bereiche des primären EURATOM-Rechts werden nach einem erklärten Konsens der Mitgliedsstaaten nicht mehr angewendet. […] Die Entscheidungsstrukturen der Atomgemeinschaft entsprechen nicht dem in der Europäischen Union allgemein erreichten und vom Grundgesetz prinzipiell zur Bedingung einer Mitwirkung Deutschlands erhobenen demokratischen Standard. […] Die unter Berufung auf die überlebten Strukturen des EURATOM-Vertrages ermöglichte traditionelle Ausklammerung der Atomenergiewirtschaft aus dem allgemeinen Wettbewerbsrecht des EG-Vertrages ist vor dem Hintergrund einer veränderten technischen und energiepolitischen Situation nicht länger zu rechtfertigen. Der EURATOM-Vertrag steht demnach dem EG-Recht zu entwickelnden freien Binnenmarkt für Energie entgegen.“
„EURATOM wird dementsprechend heute in der einschlägigen Literatur als die ‚gescheiterte Gemeinschaft‘ bezeichnet. Die Bewertungen EURATOMs sind dabei fast durchweg negativ. So wird von einem ‚Drama‘, einer ‚Tragödie‘, einem ‚Alptraum‘, einem ‚düsteren Kapitel der europäischen Integrationsgeschichte‘, von ‚Dauerkrise‘, ‚Paralyse‘, ‚Agonie‘ und von ‚allgemeiner Geringschätzung‘ gesprochen“, so Wegener.
„Auch die in der Präambel zum Ausdruck gebrachte Entschlossenheit der Vertragsstaaten, ‚die Voraussetzungen für die Entwicklung einer mächtigen Kernindustrie zu schaffen‘ und ihre Überzeugung, ‚dass die Kernenergie eine unentbehrliche Hilfsquelle für die Entwicklung und Belebung der Wirtschaft und für den friedlichen Fortschritt darstellt‘, werden heute nur noch von einer Minderheit geteilt. Auch wenn und weil weite Teile des EURATOM-Vertrages heute ignoriert werden, sorgt die Fortexistenz des Vertrages für erhebliche Rechtsunsicherheit. Der EURATOM-Vertrag schafft bis heute die Voraussetzungen für eine unkontrollierte Subventionierung der Atomenergie. Die Atomenergie wird gegenüber anderen im angestrebten freien Binnenmarkt für Energie konkurrierenden Energieträgern ohne sachlichen Grund privilegiert“, konstatiert Wegener.
Wegeners Schlussfolgerung
„Eine Kündigung und Auflösung des EURATOM-Vertrages schüfe zudem die – nicht zuletzt mit Blick auf die Erweiterung um die neuen osteuropäischen Mitgliedsstaaten unerlässlich erscheinenden – Voraussetzungen für die Entwicklung eines europaweit harmonisierten Rechtsregimes für den Betrieb und die Sicherheit von Atomenergieanlagen und für die Entsorgung.“
Prof. Renneberg ist ähnlicher Ansicht: „Die nuklearen Sicherheitsdirektiven dienen bis heute eher zur Verwässerung klarer Anforderungen an die nukleare Sicherheit. Ein Konsens in diesen Fragen – europäisch parlamentarisch abgestimmt – brächte auf absehbare Zeit keinen Fortschritt. Es wäre zielgerichteter, zunächst auf eine Streichung des Förderzwecks im EURATOM-Vertrag hinzuarbeiten. Das geht in jedem Fall. Wenn es hierzu keine Einigung gibt, dann auch nicht zu allen anderen weitergehenden Fragen.“
Weitere Berichte im Internet:
EURATOM-Aufgabenbeschreibung: bdev.de/euraaufg und bdev.de/euroesa
EURATOM-Vertragstext: bdev.de/euraver
EURATOM-EU-Bewertung von 2007: bdev.de/eura2007
EURATOM-Gutachten: bdev.de/eurawegener
Nuklearförderung über „Horizon 2020“: bdev.de/eurahorizon
EU-Richtlinie zur Nuklearsicherheit: bdev.de/eurasicher
ESA-Report für 2015: bdev.de/eura2015
EU-Strahlenschutzvorschriften: bdev.de/eurastr
Weitere Links: bdev.de/euralink
Kontrolle radioaktiven Abfalls in Europa: bdev.de/eunuclab
EU-Kommissions zur Sicherheit von Nukleartechnik: bdev.de/eunuc