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Eine lange Geschichte

Brüssel, Energie und Verbraucher

Die Energieversorgung in unserem Land ist stark geprägt vom Einfluss der EU. Weil das den meisten Verbrauchern kaum bewusst ist, sollen grundlegende Meilensteine dieser Entwicklung ins Gedächtnis gerufen werden. Es zeigt sich, dass die EU den Energieverbrauchern besonderen Schutz angedeihen lässt.
Von Aribert Peters

(25. September 2015) Die wettbewerbliche Öffnung der Strom- und Gasmärkte geht auf eine Initiative der EU zurück. Ausgangspunkt war ein Richtlinienentwurf aus dem Jahr 1992, der eine komplette Entkopplung von Energietransport und Energieverkauf vorsah, das sogenannte Unbundling. Denn ein freier Wettbewerb setzt voraus, dass die bisherigen Netzbetreiber sich komplett aus dem Energieverkauf zurückziehen und damit im Wettbewerb der Energieverkäufer ­keine eigenen Interessen verfolgen. Alle Energieanbieter bekommen dadurch Netzzugang zu den gleichen Bedingungen. An einem Beispiel wird deutlich, warum dies von essenzieller Bedeutung ist: Man stelle sich vor, BMW könnte die Autobahngebühren festlegen und würde nur von Fahrern anderer Automarken Trassengebühren kassieren.

Erste Richtlinie von 1997

Die 1997 beschlossene Energierichtlinie wurde auf Druck Deutschlands so weit aufgeweicht, dass nicht einmal eine staatliche Aufsicht über die Netzentgelte vorgeschrieben wurde. Deutschland erließ 1998 ein neues Energiewirtschaftsgesetz, ohne jedoch die Details des Netzzugangs und der Durchleitung zu regeln. Die Versorger regelten die Netzentgelte im Einvernehmen mit den Industrieverbänden, den sogenannten Verbändevereinbarungen. Das Energiewirtschaftsgesetz 2002 legitimierte diese Mauschelei nachträglich als gültige Regelung. Der Naturschutzbund und der Bund der Energieverbraucher e. V. beschwerten sich daher in Brüssel wegen überhöhter Netzentgelte und verzerrten Wettbewerbs.

Beschleunigungsrichtlinie von 2002

Die „Beschleunigungsrichtlinie“ der EU aus dem Jahr 2002 schaffte das Schlupfloch für Deutschland ab. Deutschland wurde zur staatlichen Regulierung der Netzentgelte gezwungen, das Schlaraffenland für die Versorger war zu Ende. Die Richtlinie enthielt auch einen Anhang mit Rechten der Energieverbraucher. In Deutschland wurde die Richtlinie mit einem Jahr Verspätung durch das Energiewirtschaftsgesetz von 2005 umgesetzt, durch das auch die Bundesnetzagentur entstand. Die staatliche Kontrolle senkte die Netz­entgelte erst einmal deutlich. Und der Wettbewerb auf dem Gasmarkt wurde durch die Bundesnetzagentur schrittweise erzwungen, wenngleich deutlich langsamer als von Brüssel vorgeschrieben.

Drittes Richtlinienpaket 2009

Den EU-Wettbewerbshütern ging die Entflechtung von Netz und Vertrieb nicht schnell und nicht weit genug. Deshalb wurde ein sogenanntes „drittes Richtlinienpaket“ in Brüssel am 13. Juli 2009 beschlossen und war von den Mitgliedstaaten bis zum 3. März 2011 umzusetzen. Wieder hatte Deutschland die vollständige Entflechtung von Netzen und Vertrieb verhindert, die alle anderen EU-Staaten für notwendig hielten: Für Netze mit weniger als 100.000 Kunden genügt eine getrennte Rechnungslegung – die allerdings in Deutschland nie entsprechend den Regeln ordnungsgemäßer Buchführung umgesetzt wurde (siehe ED 03/15 Falschbilanzierung verhindert Prüfung der Netzentgelte). „Die zwangsweise Eigentumsentflechtung wurde abgewendet“, ­jubelte die Bundesregierung. Die Richtlinie stärkte die Verbraucherrechte durch eine Pflicht, Anbieterwechsel innerhalb von drei Wochen abzuwickeln, eine unabhängige Schlichtungsstelle einzurichten, eine Definition und besondere Rechte für schutzbedürftige Verbraucher festzulegen, die Transparenz von Energierechnungen herzustellen und das Smart Metering zu regeln. Zum Zeitpunkt des Richtlinienerlasses lief noch ein Verfahren der Kommission gegen die Bundesrepublik, weil noch nicht einmal die Kundenschutzregeln des zweiten Richtlinienpakets umgesetzt waren. 2011 beschwerte sich der Bund der Energieverbraucher erneut in Brüssel über die ausbleibende Umsetzung des Dritten Richtlinienpakets in Deutschland.

Folgen der Liberalisierung

Durch die Liberalisierung sind die Energiepreise für Haushaltskunden und Mittelstand weder niedriger noch gerechter geworden. Im Gegenteil: Die Vorteile der Energiemärkte haben einseitig den Großfirmen genutzt und für etliche Jahre auch den Energiekonzernen. Diese Entwicklung steht ganz im Gegensatz zur politischen Programmatik der EU-Kommission: Noch im Juni 2015 bekamen wir es schriftlich vom Energiekommissar Dominique Ristori: „Verbraucher stehen im Zentrum der EU-Energiepolitik. Das haben die Energieminister aller 28 Mitgliedstaaten unterstrichen und es wird zwei neue Initiativen im Juli geben“.

Für schutzbedürftige Verbraucher bringt die dritte Richtlinie viel: Obwohl Deutschland keine schutzbedürftigen Verbraucher definiert hat, gerät Deutschland hier spürbar unter Druck. Ein gerade erschienener Report der Kommission über Energiearmut und schutzbedürftige Verbraucher zeigt kein gutes Bild für Deutschland im EU-Vergleich. Auch die 2011 entstandene Schlichtungsstelle Energie ist ein Ergebnis des dritten Richtlinienpakets, sie wäre ohne diese Vorgaben nie entstanden, auch wenn die Verbraucherseite hier nur zu 25 Prozent beteiligt ist.

Rechte der Energieverbraucher

Die Rechte der Energieverbraucher sind durch die EU-Aktivitäten wesentlich gestärkt worden. Bereits in der Richtlinie von 2003 waren Verbraucherrechte fixiert, die 2009 noch deutlich verstärkt wurden. 2007 begann die Kommission eine Diskussion über eine „Charta der Rechte der Energieverbraucher“. Diese Charta wurde nie erlassen, die Forderungen aber wurden teilweise mit den Richtlinien von 2009 umgesetzt.

Dennoch ist in ganz Europa und nicht nur in Deutschland zu beobachten, dass die Haushaltskunden bei der Liberalisierung leer ausgegangen sind. Das wurde auch thematisiert: in Berichten der Kommission seit dem Jahr 2004, auf dem jährlichen London Bürgerforum Energie, bei den Verbraucherorganisationen und Regulierungsbehörden.

Die Zusammenschlüsse der Europäischen Regulierungsbehörden CEER und ACER haben sich unter dem Einfluß von Baron Sir John Frederick Mogg positiv zum Wohle der Verbraucherrechte ausgewirkt. Derzeit wird unter dem Titel „Brücke ins Jahr 2025, eine Vision für Europäische Energieverbraucher“ an einem neuen Paket gearbeitet:  Man will durch eine ganze Reihe von Maßnahmen endlich die Haushaltskunden am Nutzen des Energiebinnenmarkts beteiligen.

Die EU-Wettbewerbsaufsicht

Deutlich schärfer als die deutschen Aufsichtsbehörden agiert die europäische Wettbewerbsbehörde gegenüber den Energieversorgern. Im Mai 2006 durchsuchte sie die Geschäftsräume von E.on. In einem Lagerraum mit sichergestellten Akten und Computern wurde ein Siegel der Behörde aufgebrochen. E.on musste daraufhin ein Bußgeld von 38 Mio. Euro zahlen, dies bestätigte am Ende der EuGH. Selbst die verbliebenen Unterlagen waren offenbar so brisant, dass E.on sich im Jahr 2009  zur Veräußerung seines Höchstspannungs-Stromnetzes an die niederländische TenneT entschloss, um ein Kartellverfahren und weitere Strafen der Kommission abzuwenden. Auch Missbräuchen beim Stromgroßhandel ist die Kommission auf der Spur und erzwang durch die REMIT-Richtlinie ein Mindestmaß an Transparenz und staatlicher Kontrolle.

Die Energiewende und die EU

Bei der Energiewende und den erneuerbaren Energien spielte die EU eher eine zurückhaltende und bremsende Rolle. Das mag mit dem Einfluss von England und Frankreich in der Kommission zusammenhängen, zwei Länder, die zivil wie militärisch noch dick im Atomzeitalter feststecken. Die 1957 gegründete Euratom-Gemeinschaft zur Förderung der Atomenergie ist selbst heute immer noch Bestandteil der EU-Kommission. Der frühere Energiekommissar Oettinger ließ keine Gelegenheit aus, über das deutsche EEG herzuziehen. Und die von der Kommission genehmigten Subventionen für das neue britische Atomkraftwerk Hinkley Point von über 100 Milliarden Euro sprechen eine deutliche Sprache. Wohlgemerkt Subventionen zu Lasten der Bürger Europas, die von verheerendem Einfluss auf die Marktsituation der Erneuerbaren sind. Entsprechend kontraproduktiv sind die Brüsseler Vorgaben für den Ausbau Erneuerbarer wie zum Beispiel die Ausschreibungspflicht.

EEG-Befreiungen

Die EEG-Umlage stieg in Deutschland ab dem Jahr 2010 in schwindelerregende Höhen. Entgegen den tatsächlichen Ursachen wurde das dem Boom der Erneuerbaren angelastet. Neben der Zwangsvermarktung des EEG-Stroms über die Börse zu Schleuderpreisen blähten auch die EEG-Befreiungen der Industrie die Umlage auf.

Der Bund der Energieverbraucher e. V. sah darin eine unzulässige Beihilfe für die befreiten Betriebe und brachte im Jahr 2011 dagegen eine Beschwerde bei der Kommission vor. Diese eröffnete tatsächlich am 18. Dezember 2013 ein Beihilfeverfahren gegen Deutschland. Wieder zeigte sich, dass auch die EU von der Industrie und den ihr untertänigen Regierungen wie ein Selbstbedienungsladen missbraucht wird. Der stillschweigende Deal: Die Atomindustrie bekam Hinkley Point genehmigt und die deutsche Chemieindustrie ihre EEG-Befreiungen. Dazu wurden die Beihilferichtlinien in einer Nacht- und Nebel-Aktion aufgeweicht.

Auch der auf EU-Ebene organisierte Emissionshandel (European Union Emissions Trading System, kurz „EU ETS“) aus dem Jahr 2003 kann nur als Flop bezeichnet werden. 95 Prozent der Industrieemissionen erhalten kostenlose Zuteilungen. Deshalb liegen die Preise für die Zertifikate sehr niedrig und das theoretisch überzeugende Modell bleibt praktisch wirkungslos.

Verbraucherschutzrichtlinien

Verbraucher können sich dennoch über die EU freuen. Denn die Verbraucherschutzrichtlinien der EU schützen Verbraucher besser, als es die deutschen Gesetze tun. So verbietet die Klauselrichtlinie aus dem Jahr 1993, Verbraucher unangemessen mit AGB-Klauseln zu benachteiligen (siehe Fristenlösung unzulässig?). In Verbindung mit den verbraucherschützenden Energierichtlinien führte das zu erstaunlichen Ergebnissen. Der EuGH urteilte, dass die gesetzlichen Regelungen für Preiserhöhungen in Deutschland den Erfordernissen des europäischen Verbraucherschutzes nicht genügen und damit begründete Preiserhöhungen nichtig sind. Den Verbrauchern wurde explizit ein Rückforderungsanspruch zugestanden, soweit solche Preiserhöhungen bereits bezahlt worden waren.

Energieeffizienz

Positiv sind auch die EU-Regelungen zur Erhöhung der Energieeffizienz. Die EU-Effizienzrichtlinie wurde über Jahre von Deutschland torpediert und auch nach der Verabschiedung einer verwässerten Fassung nicht umgesetzt. Die Ökodesign-Richtlinie ist Grundlage für eine Fülle weiterer Regelungen, die zu mehr Effizienz zwingen (siehe Heizungslabel: Information oder Verwirrung?). Dazu gehört auch die Gebäuderichtlinie und die Energiekennzeichnung von Elektrogeräten.

Gerade die Energiekennzeichnung verwirrt die meisten Verbraucher und bietet die notwendige Orientierung eben gerade nicht. An diesem Beispiel wird deutlich, wie die komplexen und langwierigen Entscheidungswege einer so großen multinationalen Organisation sinnvolle Lösungen fast unmöglich machen. Das Glühlampenverbot muss als mutige Aktion der Kommission und im Ergebnis als durchaus sinnvoll begrüßt werden. In die gleiche richtige Richtung geht das Verbot von Standby bei Kaffeemaschinen, das Verbot stromfressender Staubsauger usw. Auch die Abschaffung des Schornsteinfegermonopols verdanken wir der EU, ebenso wie neue zeitgemäße Bestimmungen für die Eichung und Verwendung von Messgeräten.

Versorgungssicherheit für ganz Europa

Für die Sicherheit der Energieversorgung hat sich die EU noch keine Lorbeeren verdient. Die Importabhängigkeit der EU ist von 43 Prozent im Jahr 1995 auf 53 Prozent im Jahr 2012 gestiegen. Für die mit naturwissenschaftlicher Sicherheit absehbaren Verknappungen fossiler Energien hat die EU überhaupt keine Strategien ent­wickelt. Die europaweite Öffnung der Energiemärkte ist genau die falsche Strategie, um mit Krisen und Verknappungen umzugehen. Hierfür wären Strategien regionaler Energieautonomie sinnvoll (siehe Gemeinsame Vorsorge), genau das Gegenteil der bisher verfolgten EU-Strategie: „Alles auf eine Karte“. Die Bemühungen um Erhöhung der Effizienz sind zwar richtig, aber ohne ernsthaften  Ausstieg aus der Atomkraft und den fossilen Energien wird daraus keine nachhaltige Energiestrategie für Europa. Eine solche Strategie wird von den Atom- und Kohlestaaten innerhalb der EU verhindert. Solange der Einigungszwang eine sinnvolle und konsistente Energiestrategie für Europa verhindert, sind national verfolgte Energiewendestrategien die einzige Lösung.