CO2

(Kohlenstoffdioxid)

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Klimafreundliche und gerechte Energiepreise

Es ist notwendig, jeden Energieverbrauch entsprechend der verursachten CO2-Emissionen zu besteuern. Die erzielten Einnahmen müssen gerecht an alle Verbraucher zurückerstattet werden. Höhere Energiesteuern sollen effiziente Anlagen sowie sparsame Industrieverbraucher belohnen. Ein Überblick über die aktuelle Diskussion zur CO2-Bepreisung.
Von Aribert Peters

(17. Oktober 2019) Den Klimawandel ignorieren, nichts ändern: Das führt uns in die Klimakatastrophe! Wir können auf unserer Erde langfristig nur ohne die Verbrennung fossiler Brennstoffe überleben. Wissenschaftler sagen, dass diese Umstellung sehr rasch erfolgen muss: Halbierung der globalen CO2-Emissionen innerhalb der nächsten zehn Jahre. Weitere Halbierung in den darauffolgenden zehn Jahren. Zur Erinnerung: Derzeit steigen die weltweiten CO2-Emissionen Jahr für Jahr und haben seit dem Jahr 1990 weltweit um 60 Prozent zugenommen.

2759 CO2-Schriftzug als Wolke / Foto: aapsky / shutterstock.com

Die gute Botschaft: Der vollständige Umstieg auf Erneuerbare und damit der Umbau zu einer CO2-freien Gesellschaft ist möglich. Die Fossilenergien gehen absehbar zur Neige und spätestens dann ist ohnehin keine Verbrennung mehr möglich. Dabei ist Energiesparen zunächst unsere beste und billigste Waffe gegen den Klimawandel und steigende Energiepreise. Zudem schickt uns allein die Sonne jede Viertelstunde so viel Energie auf die Erde, dass wir damit den Jahresbedarf der Menschheit an Energie decken könnten.

Höhere Energiepreise senken Verbrauch und Emissionen

Weil Öl, Kohle und Gas derzeit noch wenig kosten, wird davon zu viel verbrannt. Um die CO2-Emissionen zu vermindern, müssen die Fossilenergien teurer werden. Dann wird nicht nur weniger verbraucht, sondern auch in emissionsarme Techniken investiert. Dies können wir durch Verteuerung erreichen, also eine Besteuerung des Energieverbrauchs entsprechend seiner CO2-Emission. Oder durch Zertifikate, die für jede CO2-Emission gekauft werden müssen, einen sogenannten Emissionsrechtehandel. Die direkte Steuerung über Preise ist nach bisherigen Erfahrungen jedoch wirksamer. Es lässt sich sogar genau beziffern, in welchem Umfang der Verbrauch durch eine Preiserhöhung sinkt. Diese sogenannten Elastizitäten liegen nach Untersuchungen des Ökonoms Ottmar Edenhofer zwischen -0,5 und -1. Das bedeutet: Eine Preiserhöhung um 100 Prozent würde eine Reduzierung des Verbrauchs um 50 Prozent bewirken. Am Beispiel Australiens kann man sehen, dass eine CO2-Steuer die Emissionen wirksam und unmittelbar senkt (siehe Grafik).

2759 Diagramm Einfluss der CO2-Steuer in Australien / Daten: Department of the Environment and Energy of Australia

In den vergangenen Wochen wurden zahlreiche Gutachten zur CO2-Besteuerung veröffentlicht, deren wichtigsten Thesen nachfolgend zusammengefasst werden.

Einheitliche Energiesteuer beschleunigt Energiewende

Statt eine neue Steuer auf CO2 einzuführen, empfiehlt es sich, die bestehenden Energiesteuern für alle Brennstoffe und Verwendungsbereiche zu vereinheitlichen. Und zwar auf einen bestimmten Preis je Tonne CO2. Das könnte schon zum 1. Januar 2020 geschehen, ohne dass ein neues Gesetz erlassen werden muss.

Um eine rasche Senkung der CO2-Emissionen kommt Deutschland ohnehin nicht herum. Denn aufgrund der EU-Lastenteilungsverordnung müssen bis zum Jahr 2030 die Emissionen im Verkehrs-, Gebäude- und Landwirtschaftssektor sowie in Teilen des Industrie- und Energiesektors um 38 Prozent gegenüber dem Jahr 2005 vermindert werden, sonst drohen erhebliche Strafzahlungen in der Größenordnung von 60 Mrd. Euro. Das erfordert einen deutlich steileren CO2-Reduktionspfad als bisher vom Paket „Klimaschutz 2020“ sowie dem „Nationalen Aktionsplan Energieeffizienz“ (NAPE) vorgesehen.

Die Expertenkommission zur Energiewende schreibt: „Mit einer aufkommensneutralen [Energiesteuer-] Reform würde die ins Stocken geratene Energiewende revitalisiert, ohne den Staatshaushalt oder die Energieletztverbraucher insgesamt höheren finanziellen Belastungen auszusetzen.“

Klimaprämie statt CO2-Steuer

Statt von Steuer sollte man von einer Klimaprämie sprechen, die durch eine klimaschutzbezogene Energiebesteuerung finanziert wird. Denn die Einnahmen aus einer höheren Energiebesteuerung sollten möglichst vollständig an die Bürger zurückerstattet werden. Jeder Bürger, ob jung oder alt, bekommt also einen festen jährlichen Betrag ausbezahlt, egal wie viel er an Energiesteuern bezahlt hat.

Im Durchschnitt bekommt man über die Klimaprämie so viel zurück, wie man eingezahlt hat. Bei einer Besteuerung, die einem CO2-Preis von 35 Euro je Tonne entspricht, bekäme jeder eine jährliche Prämie in Höhe von 96 Euro. Wer überdurchschnittlich viel Energie verbraucht, für den übersteigt die gezahlte Steuer die Rückerstattung. Wer weniger als der Durchschnitt verbraucht, der bekommt eine höhere Rückerstattung, als er an CO2-Steuer bezahlt hat. Er bekommt also als Dankeschön für sein energiesparendes Verhalten etwas geschenkt. Sein Geschenk wird finanziert durch die Mehrbelastung der Vielverbraucher.

Investitionen in energiesparende Techniken werden auf diese Weise plötzlich rentabel: Wärmedämmung, sparsame Hausgeräte, effiziente Elektroautos. Energieverschwendung wird dagegen abgestraft und teuer. Je höher die CO2-Steuer ist, umso stärker ist dieser finanzielle Zwang zur Verhaltensänderung. Eine geringe Steuer wirkt kaum, eine hohe Steuer kann rasche Umstellungen auslösen. Eine solche Klimaprämie könnte nach einem Vorschlag von Dr. Katja Rietzler vom Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung beispielsweise mit überschaubarem Aufwand durch das Bundeszentralamt für Steuern ausbezahlt werden. Diese Behörde kenne die meisten dafür notwendigen Daten der Bürger ohnehin schon.

Die Einnahmen aus der höheren Energiesteuer sollten auch verwendet werden, um den Strompreis zu verringern. Die Stromsteuer, die EEG-Umlage und die KWK-Umlage sollten dann nicht mehr auf den Strompreis aufgeschlagen werden, sondern durch die CO2-Energiesteuer finanziert werden. Das verringert den Strompreis um rund 30 Prozent, was besonders für Geringverdienende eine deutliche Entlastung darstellt.

Rückerstattung darf nicht unter den Tisch fallen

Der Journalist Benjamin Bidder schreibt auf Spiegel Online: „Das Verblüffendste an der Diskussion über eine Besteuerung von klimaschädlichen CO2-Emissionen ist die zähe Sturheit, mit der Politiker und bedauerlicherweise auch Medien den eigentlichen Kniff der Idee unter den Tisch fallen lassen: Die Einnahmen aus einer solchen Steuer dürften nicht beim Staat bleiben – sondern müssten wieder an die Haushalte ausgeschüttet werden, wünschenswerterweise vollständig, unverzüglich.“

Ein interessantes Beispiel ist die Schweiz. Dort wurde schon im Jahr 2008 eine Lenkungsabgabe auf fossile Brennstoffe eingeführt, die inzwischen auf 96 Franken pro Tonne CO2 angehoben wurde. Dadurch hat sich der Preis für einen Liter Heizöl um rund 25 Rappen erhöht. Ein Drittel der Einnahmen fließt in ein Programm zur energetischen Sanierung von Gebäuden. Zwei Drittel werden pro Kopf an die Bevölkerung und proportional zur Lohnsumme an die Unternehmen zurückgezahlt. In diesem Jahr erhält jeder Schweizer Bürger 77 Franken zurück. Das Modell ist sehr populär und soll auf Benzin und Diesel ausgedehnt werden.

In den USA wurde im Januar 2019 ein Aufruf zur Klimadividende veröffentlicht. Er wurde seitdem von 3.400 Wirtschaftswissenschaftlern unterzeichnet – darunter 27 Nobelpreisträger. Es ist der größte öffentliche Aufruf von Wirtschaftswissenschaftlern, den es jemals gab. Er findet viele Unterstützer, auch bei republikanischen Politikern.

Das „Manifest zur Klimadividende“ fordert:

  • Eine CO2-Steuer ist das wirksamste Transportmittel in eine kohlenstoffarme Zukunft. Sie muss Jahr für Jahr erhöht werden.
  • Eine CO2-Grenzabgabe verhindert Schlupflöcher und schützt die heimische Wirtschaft.
  • Es ist fair und politisch klug, die Einkünfte aus der Steuer den Bürgern über eine Pro-Kopf-Erstattung zurückzugeben.

Hier kann man das Manifest unterzeichnen: https://www.clcouncil.org/economists-statement/

Die weltweit protestierenden Schüler bringen zu Recht vor:

„Jetzt nichts zu tun, belastet die kommenden Generationen. Wir müssen jetzt alles Machbare unternehmen – und zwar sofort! Machen wir jetzt nichts, dann wird es in ein paar Jahren nur noch viel teurer.“

Höhe der CO2-Besteuerung

Die Schüler fordern einen CO2-Preis, der den künftigen Schäden durch die Emissionen entspricht. Diese Forderung ist vernünftig. Denn warum sollten künftige Generationen die Schäden bezahlen, die wir heute verursachen? Das Umweltbundesamt hat die CO2-Folgekosten mit 180 Euro je Tonne beziffert, der Weltklimarat IPCC in seinem 5. Sachstandsbericht auf 174 Euro. Der US-amerikanische Nobelpreisträger und Ökonom William Nordhaus hält eine CO2-Steuer in Höhe von 275 Dollar je Tonne CO2 für erforderlich, um das Zwei-Grad-Ziel einzuhalten.

Bei einer Erhöhung der Energiesteuer um 35 Euro je Tonne CO2 wird Heizöl um 9,34 Cent je Liter, Erdgas um 0,7 Cent je kWh und Benzin um 8,06 Cent je Liter teurer. Das ist nicht höher als die Schwankung, denen die Preise in den vergangenen Jahren ohnehin unterlagen. In Schweden hat man die CO2-Aufschläge auch mit einem geringen Betrag erfolgreich gestartet und dann Jahr für Jahr auf mittlerweile 125 Euro erhöht. Dieses Modell wird auch in Deutschland diskutiert.

EU-Emissionshandelssystem

In der EU wurde im Jahr 2003 ein Emissionshandelssystem, kurz ETS, eingeführt. Jeder industrielle Emittent muss für seine Emissionen Zertifikate entwerten lassen, die er vorher zugeteilt bekommen oder gekauft hat. Dadurch hoffte man, die Gesamtmenge der CO2-Emissionen Jahr für Jahr vermindern zu können. Weil aber die Menge der kostenlos zugeteilten Zertifikate von Anfang an viel zu hoch war, war der Preis der Zertifikate viel zu gering. Das System wurde in den vergangenen Jahren reformiert und die Zahl der kostenlosen Zertifikate verringert. Der Zertifikatspreis ist deshalb auf derzeit 25 Euro je Tonne angestiegen. Viele deutsche Betriebe bekommen jedoch die Kosten des europäischen Emissionshandels teilweise vom Staat erstattet. Diese sogenannte Strompreiskompensation kostete die Steuerzahler im Jahr 2014 rund 312 Millionen Euro und lässt die Wirkung des ETS verpuffen.

Von Anfang an hat die Industrielobby in Deutschland über Kanzler und Wirtschaftsminister in Brüssel erfolgreich die Wirksamkeit des ETS hintertrieben. Das konnte in einer Dissertation minutiös recherchiert und nachgewiesen werden („Lobbyismus ließ Emissionshandel scheitern“).

Die Emissionen des Verkehrs, der Privathaushalte und des Dienstleistungssektors, also mehr als die Hälfte aller CO2-Emissionen, sind vom Emissionshandel von vornherein ausgenommen. Und es gibt Schlupflöcher: Durch Emissionsschutzinvestitionen in Entwicklungsländern können bis zur Hälfte der Minderungsverpflichtungen abgedeckt werden. Dieses Verfahren wird als „Clean Development Mechanism“, kurz CDM, bezeichnet. Darüber wurden sehr fragwürdige Projekte finanziert, wie beispielsweise Kohlekraftwerke in China. Die CO2-Emissionen der EU haben sich zwar wie geplant verringert, sie sanken gegenüber 1990 um 22 Prozent. Das Emissionshandelssystem hat daran aber nur einen geringen Anteil. Um wirklich Wirkung zu entfalten, müsste das ETS auf Gebäude und den Verkehr ausgeweitet und ein Mindestpreis für Zertifikate eingeführt werden. Es erscheint aussichtslos, dies in absehbarer Zeit für die gesamte EU zu erreichen. Deshalb schlagen viele Gutachten vor, den ETS durch einen nationalen Mindestpreis für die Zertifikate zu ergänzen. Wenn der ETS-Preis unter diese Grenze fällt, dann muss die Differenz zusätzlich an den Staat bezahlt werden. Dieses Konzept hat Großbritannien mit einem Mindestpreis von 20 Euro je Tonne erfolgreich eingeführt.

Gerechtigkeitsproblem

Das gegenwärtige Ausmaß der wirtschaftlichen Ungleichheit zwischen Arm und Reich ist ein beschämender und bedauerlicher Fakt. Hinzu kommt, dass die Politik allzu oft im Interesse der Begüterten gemacht wird. Die höheren Energiesteuern müssen diese bestehende Ungleichheit vermindern, statt sie zu erhöhen. Die Gutbetuchten können sich Öl und Benzin leisten, auch wenn dies mehr kostet. Die Ärmeren nicht. Die Begüterten haben auch das Geld, um sich effiziente Techniken zu kaufen, die Ärmeren eben nicht.

Eine bloße CO2-Besteuerung würde ärmere Haushalte stärker belasten als Vermögende, weil ärmere Haushalte einen größeren Anteil ihres Einkommens für Energie aufwenden. Trotzdem verbrauchen reichere Haushalte absolut gesehen mehr Energie und verursachen mehr CO2-Emissionen. Bezogen auf deren höheres Einkommen macht das aber nur einen geringen Anteil aus. Durch eine Rückerstattung pro Kopf werden finanzschwache Haushalte aber begünstigt, weil eine Summe von zum Beispiel 100 Euro für diese Haushalte stärker ins Gewicht fällt. Steuer und Rückerstattung zusammen führen zu einem geringen Vorteil für ärmere Haushalte, so die Ergebnisse zahlreicher Studien.

Der Bund der Energieverbraucher fordert, wie auch der Verbraucherzentrale Bundesverband, der Sachverständigenrat für Umweltfragen und der Verein CO2-Abgabe, eine sozialverträgliche Abfederung höherer Energiebesteuerung. Die Gerechtigkeit muss durch die CO2-Steuer größer und nicht kleiner werden.

In dieser Frage hat Frankreich bei der Einführung einer CO2-Steuer auf Benzin gravierende Fehler gemacht und damit hunderttausende „Gelbwesten“ auf die Straße gebracht: Die höhere Benzinsteuer wurde nicht rückerstattet und gleichzeitig wurde das Wohngeld gekürzt, die Vermögenssteuer abgeschafft und die Tabaksteuer erhöht.

Darüber hinaus fordert der Bund der Energieverbraucher:

  • Keine Verrechnung einer Klimaprämie mit Sozialleistungen
  • Keine Finanzierung von Industriesubventionen durch private Haushalte
  • Senkung des Strompreises durch Steuerfinanzierung von Abgaben und Umlagen
  • Härtefallfonds für einkommensschwache Haushalte und Pendler mit geringem Einkommen
  • Keine Abwälzung der CO2-Steuerbelastung auf Mieter, sondern eine gerechte Beteiligung der Vermieter, damit ein Anreiz zur energetischen Sanierung entsteht
  • Steuerliche Förderung der Gebäudesanierung
Die Industrie einbeziehen!

Eine Energiebesteuerung auf CO2-Basis muss alle Verbrauchssektoren umfassen. Verzichtet man auf eine klimawirksame Besteuerung der Industrie, dann verschenkt man nicht nur mögliche Emissionsminderungen. Man wirft auch ein grundsätzliches Gerechtigkeitsproblem auf: Nämlich die Verteilung der Lasten des Klimaschutzes zwischen Haushalten, Mittelstand und Industrie.

2759 Industrieanlagen in der Wüste / Foto: Tom Wang / stock.adobe.com

Selbst für die energieintensive Industrie sind die Belastungen durch eine CO2-Steuer von 40 Euro/Tonne geringer als deren Energiekostenrückgang seit dem Jahr 2013 (siehe bdev.de/co2nitsch). Ohne Energiebesteuerung würde die Industrie nicht zum notwendigen Umstieg auf effiziente und emissionsarme Prozesse gezwungen. Sie würde dadurch ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit verlieren, so wie umgekehrt vor Jahren eine hohe Energiesteuerbelastung in Japan einen Technologieschub ausgelöst hat.

Private Haushalte sowie Gewerbe, Handel und Dienstleistungen haben in den vergangenen Jahren ihre CO2-Emissionen bereits gravierend vermindert: Haushalte um 17,3 Prozent und Gewerbe, Handel sowie Dienstleistungen um 6,5 Prozent. Dabei machen die CO2-Emissionen der Haushalte 19 Prozent der Gesamtemissionen aus. Bei den Industriebetrieben gab es keine Reduzierung. Deren Emissionen haben zugenommen und entsprechend hoch dürfte der Nachholbedarf sein. Das bedeutet, dass der Emissionshandel bisher nicht zu einer signifikanten Reduktion der THG-Emissionen in der Industrie beigetragen hat (siehe Grafik).

2759 Diagramm Entwicklung der CO2-Emissionen in Deutschland / Daten: European Environment Agency

Das gegenwärtige System der Energiesteuern sieht eine großzügige Entlastung der Industrie von beinahe allen Steuern vor. Eine Untersuchung des Forums ökologische Marktwirtschaft schreibt dazu: „Im Jahr 2005 lag der Umfang der Industrieausnahmen noch bei rund 10,7 Mrd. Euro. Die geltenden Regelungen hatten im Jahr 2016 zusammengenommen ein finanzielles Volumen von rund 17 Mrd. Euro. Davon wurden rund 11,5 Mrd. Euro direkt von den übrigen Stromkunden (Privathaushalte und Gewerbe) über ihren Strompreis finanziert.“ Die Energiebesteuerung muss gerechter gestaltet werden.

Nunmehr ist es unumgänglich, dass der Energiebezug für alle Industriesektoren mit derselben CO2-Steuer belastet wird, wie auch Gewerbebetriebe und Haushalte. Auch hier sollte das Steueraufkommen an die Betriebe zurückerstattet werden. Unter dem Strich ergibt sich somit keine Mehrbelastung für die Industrie. Es werden lediglich effiziente Betriebe belohnt und weniger effiziente zusätzlich belastet.

Internationale Wettbewerbsfähigkeit

Eine nationale CO2-Steuer darf im internationalen Wettbewerb stehende Firmen nicht behindern. Die oben genannten amerikanischen Ökonomen und auch viele aktuelle deutsche Studien empfehlen deshalb einen sogenannten „Grenzausgleich“: Wenn emissionsintensive Produkte importiert werden, muss auf diese Produkte die CO2-Steuer nachentrichtet werden. Umgekehrt bekommen Exporte energieintensiver Produkte die gezahlte CO2-Steuer erstattet und haben dadurch auf den Auslandsmärkten keinen Wettbewerbsnachteil durch die CO2-Steuer. Diese Regelung vermeidet Wettbewerbsnachteile der Exportindustrie und macht Ausnahmen und Mauscheleien überflüssig. Sie wird auch vom Sachverständigenrat der Bundesregierung favorisiert. Es ist strittig, ob Deutschland dies im Alleingang einführen kann. Als weitere Optionen bieten sich ein Solidaritätszuschlag und eine Konsumabgabe an.
DIW Wochenbericht 26/2018: Klimafreundliche Herstellung und Nutzung von Grundstoffen

Aufgabe und Dilemma der Politik

CO2-Einsparungen sind lästig, unbequem, teuer und nervig. Damit steht die Politik vor einem Problem: Folgt sie den Wünschen von Bevölkerung und Wirtschaft nach billiger Energie in großen Mengen, dann belässt sie alles beim Alten. So wie sie es auch jahrelang getan hat. Andererseits ist ein „weiter wie bisher“ unmöglich und führt in die Klimakatastrophe. Deshalb muss die Politik klüger handeln. Sonst macht sie sich schuldig. Höhere und gerechte Energiesteuern sind unverzichtbar, aber allein nicht ausreichend für Energiewende und Klimaschutz. Es ist ein Verdienst der Schülerstreiks, die Bevölkerung aufzuwecken und Mehrheiten für einen wirklichen Wandel zu schaffen.

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